Faciliter et accélérer l’implantation de sites industriels en France

En 2023, il y a plus de 8300 friches réparties sur tout le territoire

Même si des disparités régionales subsistent, et que les départements du Nord-Est de la France restent davantage impactés que d’autres départements, nous pouvons constater que les friches sont présentes sur l’ensemble du territoire national.

Enfin, cet accroissement du nombre de friches sur le territoire est le résultat combiné d’une augmentation réelle du nombre de friches et d’une prise de conscience croissante de leur importance dans le cadre des politiques publiques d’aménagement du territoire. En effet, l’intérêt de réhabiliter les friches a notamment été rappelé dans le cadre de la loi du 22 août 2021 (n°2021-1104), également appelée loi Climat et résilience.

Cependant, un certain nombre de difficultés et de freins subsistent pour reconvertir ce type de foncier.

2. Les principaux freins à la réhabilitation des friches en France

Une première difficulté est liée au manque de données permettant de recenser et de localiser précisément les friches (A).

À cela s’ajoutent des problèmes juridiques et réglementaires (B) qui entrainent de nombreuses incertitudes sur la rentabilité des projets de reconversion de friches, en particulier lorsqu’elles présentent une pollution des sols.

La pollution des sols rend les opérations non seulement plus coûteuses, mais également plus incertaines et plus complexes, en fonction de la nature des polluants en présence, de l’état du site, et du projet de reconversion (C).

Enfin, comme tout projet d’aménagement, des inquiétudes et des conflits concernant les usages futurs du site peuvent apparaître (D). Or, la reconversion d’une friche fait appel à une multitude d’acteurs, ce qui augmente le risque de conflits.

A. Des inventaires de friches imparfaits

Une première difficulté est liée au manque de données permettant de recenser et de localiser précisément les friches et les zones éventuellement contaminées.

Depuis 1994, la base de données BASOL vise à recenser, à l’échelle nationale, les sites pollués, dont les friches polluées. Cependant, seuls les sites présentant une contamination locale importante y sont recensés. Les friches dont les pollutions sont diffuses ne sont donc pas comptabilisées dans cet inventaire.

Or, d’anciennes raffineries de pétrole ou encore d’anciennes usines métallurgiques peuvent présenter des pollutions diffuses aux hydrocarbures ou aux éléments (traces métalliques comme le plomb, le cuivre ou le zinc par exemple.

De plus, cette base de données ne permet pas d’identifier précisément les sols contaminés : ces derniers sont parfois identifiés à l’échelle de la commune ou d’un quartier, plus rarement d’une rue.

Or, l’identification précise des zones contaminées et des polluants constitue l'un des obstacles considéré comme le plus important par les opérateurs fonciers [2]. Les friches ne présentant pas de pollution des sols sont, par définition, absentes de ce recensement.

Enfin, des tentatives locales de recensement des friches ont été mises en place. Par exemple, depuis 2009, le département de la Marne recense les friches et les dents creuses d’au moins 5 000 m² de superficie. Toutefois, ces inventaires ne sont pas exhaustifs. Une actualisation régulière entre les différentes bases de données existantes et un système d’information géographique seraient nécessaires afin d’identifier les friches et faciliter leur réaménagement. C’est l'un des objectifs de Cartofriches.

Cartofriches est le nom donné à un observatoire national des friches qui agrège les données BASOL, mais aussi les données dont disposent des opérateurs fonciers locaux comme les établissements publics fonciers ou les organismes gérant des appels à projets comme ceux du Fonds Friches [A].

Il s’agit d’un outil encore au stade exploratoire développé par le CEREMA (Centre d'Études et d'Expertise sur les Risques, l'Environnement, la Mobilité et l'Aménagement) aux côté de deux autres outils : UrbanSimul et UrbanVitaliz. UrbanSimul permet de visualiser les espaces en friches et d’identifier la vocation potentielles de ces espaces (mixte, résidentiel, activités par exemple). UrbanVitaliz vise à aider les acteurs locaux à reconvertir les friches en répondant aux questions les plus fréquentes et en proposant des exemples de projets de reconversion réussis.

B. Des difficultés juridiques et réglementaires

Pendant de nombreuses années, la France n’a pas disposé de définition juridique de la friche [3], ce qui a contribué à complexifier leur réhabilitation. En effet, cette absence de définition sur le plan juridique a été à l’origine d’un manque de données exhaustives permettant de recenser et d’analyser l’ampleur du problème. C’est pourquoi différents termes ou expressions ont été utilisés pour désigner un espace en friche : terrains vagues, dents creuses, interstices urbains ou encore délaissés urbains, pour en citer quelques-uns. Cependant, quelle que soit la définition utilisée, la notion d’abandon est commune à toutes les définitions caractérisant la notion de friches urbaines, en France comme à l’étranger [4]. La durée de cet abandon reste indéfinie.

Une définition juridique de la friche a été proposée par le Laboratoire d'Initiatives Foncières et Territoriales Innovantes [B] (LIFTI) en 2022. Leur définition de la friche est la suivante : « la friche est un bien ou un droit immobilier, bâti ou non bâti, quels que soient son affectation ou son usage, dont l’état, la configuration ou l’occupation totale ou partielle ne permettent pas un réemploi sans une intervention préalable [5] ».

C’est cette définition qui a été mobilisée dans la loi du 22 août 2021 (n°2021-1104), et que l’on retrouve dans le Code de l’urbanisme (article L.111-26).

La réhabilitation des friches requiert une planification et une coordination étroites entre les différents acteurs impliqués : gouvernement, collectivités locales, investisseurs, promoteurs, aménageurs, etc., dont les agendas ne sont pas les mêmes. Les procédures légales sont également souvent considérées comme longues et coûteuses, ce qui décourage la mise en place de projets de reconversion. C’est la raison pour laquelle un accompagnement dans les démarches de réhabilitation a été mis en place à travers l’outil UrbanVitaliz pour aider les opérateurs fonciers à engager des projets de reconversion de friches.

Enfin, sur le plan juridique, avant l’introduction de la loi ALUR en 2014 (loi n°2014-366) en particulier, la reconversion des friches polluées était plus particulièrement complexe en raison d’applications du principe du pollueur-payeur fluctuantes dans le cadre de la jurisprudence. En effet, les imprécisions sur les définitions légales du déchet et sur les notions de propriétaires-détenteurs (des déchets) mettait parfois en cause la responsabilité du propriétaire de la friche polluée alors même que c’est l’exploitant précédent de la friche qui pouvait être à l’origine de la pollution des sols.

En introduisant la notion de tiers-détenteur, la loi ALUR a permis de clarifier la responsabilité de la dépollution des sols : elle incombe à un tiers intéressé. Cependant, en cas de défaillance de ce tiers, la responsabilité du propriétaire du site reste engagée.

Enfin, si ce texte prévoit une hiérarchisation des responsables potentiels d’une friche polluée, il ne précise toujours pas si les détenteurs successifs sont considérés comme responsables, ou si seul le dernier détenteur de déchet, connu et solvable, pourra être mis en cause. Il s’agit d’autant de freins à la reconversion de friches polluées qui demeurent plus particulièrement complexes.

C. Le cas des friches polluées

Les friches polluées sont des friches parmi les plus difficiles à reconvertir. En effet, outre la question de la responsabilité juridique entre les pollueurs et les propriétaires du site, la problématique des coûts financiers nécessaires pour dépolluer le site constitue un obstacle majeur à leur reconversion. En France, dans une étude de l’ADEME de 2012, les coûts de dépollution étaient estimés entre 1 et 1,5 million d’euros par hectare en fonction des caractéristiques du sol, des polluants, de leur concentration, de la superficie à traiter, de la sensibilité de l’usage futur et des techniques de traitement choisies qui dépendent également des délais dont disposent les opérateurs techniques et fonciers pour dépolluer [6].

À ces coûts s’ajoutent ceux liés à la réalisation d’un premier diagnostic du site. Le coût de la visite du site et des études historiques et documentaires, variant de 10 000 à 20 000 euros, et le coût de la réalisation d’un plan de gestion, variant de 30 000 à 100 000 euros. Ces coûts découragent parfois les opérateurs de financer des projets de reconversion de friches et cela d’autant plus que les choix des techniques de dépollution demeurent encore peu lisibles pour les opérateurs fonciers malgré la mise en place d’outils comme SelecDepol. Il s’agit d’un outil interactif développé par l’ADEME et le BRGM (Bureau de Recherches Géologiques et Minières) visant à aider dans les choix des techniques de dépollution des sols et des eaux souterraines. Cet outil reste encore trop peu connu des acteurs des sites et sols pollués.

D. Les risques de conflits d'usages

La reconversion d’une friche fait intervenir une multitude d’acteurs aux intérêts différents ; le risque de conflits d’usages est donc inhérent à tout projet de reconversion. Dans le cas de la reconversion d’une friche, quatre catégories d’acteurs méritent d’être prises en compte : la maîtrise d’ouvrage en tant que porteur du projet de reconversion, les agents techniques et fonciers, les organismes et représentants de l’État et les acteurs de la société civile. Chacune de ces catégories regroupe une diversité d’acteurs.

Ainsi, la catégorie des agents techniques et fonciers regroupe les bureaux d’étude pour effectuer les analyses géotechniques et historiques du site, les laboratoires d’analyses des sols et des eaux, les sociétés de dépollution et de démolition, mais aussi, la maîtrise d’œuvre, l’assistance à la maîtrise d’ouvrage, et la maîtrise d’ouvrage. Les organismes et représentants de l’État regroupent notamment la préfecture, les inspections des installations classées, les communautés de communes et la municipalité.

Des acteurs publics apportant leur soutien financier ou administratif peuvent également être notés (l’ADEME, le BRGM ou encore le Comité de Régulation de l’Énergie).

Les entreprises locales, l’ancien exploitant du site, les riverains et les associations locales constituent enfin les différents acteurs de la société civile.

Si le risque de conflit ne constitue pas un obstacle en soi à la reconversion des friches, le manque de concertation entre les différentes parties prenantes et l’importance de mettre en place un processus participatif sont mis en évidence par l’ensemble des opérateurs techniques et fonciers. De plus, la réhabilitation des friches nécessite une planification et une coordination étroites entre les différents acteurs impliqués.

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