Par Simon Usherwood
Bien qu’on ne soit toujours pas passé à la Phase II des négociations – c’est-à-dire aux arrangements de transition post-Brexit – il est évident que tous les acteurs concernés y pensent très fortement. Il y a deux semaines, le Conseil européen a concédé qu’il serait utile de charger la Commission de préparer d’ores et déjà un mandat pour la Phase II, pour ne plus perdre de temps une fois que les problèmes de divorce auront fait des progrès significatifs. Cette décision reflète l’intérêt britannique de maintenir le lien entre les deux phases, mais aussi celui des « Vingt-Sept » à faire en sorte que ce processus pénible soit couronné d’un succès. Personne ne veut porter la responsabilité politique d’un échec retentissant, sans parler des conséquences économiques immédiates en cas de « no deal ». Ceci étant dit, la recherche conduite dans notre projet « Negotiating Brexit » suggère que la Phase II sera autrement plus compliquée que la Phase I.
Cela tient d’abord à l’unité des Vingt-Sept. Elle a été particulièrement forte depuis le référendum de 2016 parce que le groupe a senti que le Brexit s’attaquait aux fondamentaux. Qui plus est, l’approche confuse et confondante du gouvernement britannique, sa logique du beurre et de l’argent du beurre, a clairement mis en garde les Etats-membres. Si jamais le Royaume-Uni pouvait avoir un arrangement plus favorable dehors que dedans, le risque de contagion serait très élevé. Déjà, il est déplaisant de devoir se défendre contre des tentatives de défaire les compromis délicats sur lesquels se fonde l’intégration européenne depuis des décennies. Mais que de telles tentatives viennent d’un membre qui est en train de partir, c’est carrément agaçant. Tout cela signifie qu’il était facile pour les Etats-membres de se ranger derrière une position commune Commission/Conseil qui défendait fermement la valeur de l’adhésion, tout en exprimant le souhait de maintenir de bonnes relations avec le Royaume-Uni à l’avenir. S’y ajoute le fait que le Brexit ne figure pas en haut de l’agenda pour la plupart des Etats.
Pour l’instant, il touche à des enjeux partagés (notamment liés aux finances et droits des citoyens), et là où il menace directement des intérêts particuliers – comme dans le cas de l’Irlande – le mandat de la Commission en tient compte. La Phase II sera une autre paire de manches. Les conditions énumérées ci-dessus ne seront plus réunies. Si la Phase I menaçait les fondements de l’Union, la Phase II ressemble davantage à un accord avec un pays tiers : quelqu’un d’en-dehors veut une relation particulière avec nous, réfléchissons alors ce que cela peut nous apporter. La logique particulière de l’article 50 ne s’imposera plus, la normalité reprendra le dessus : chacun voudra se protéger contre des avantages concurrentiels britanniques et promouvoir consolider les siens.
On peut s’attendre à ce que différents Etats-membres tireront la couverture dans directions différentes. Il y aura ceux, d’orientation libérale, qui ont des liens profonds avec le marché britannique, comme l’Irlande et les Pays-Bas. Puis il y aura ceux, pour qui le Royaume-Uni compte beaucoup moins et préféreraient le tenir à distance. Il y aura aussi pas mal de cas individuels, comme par exemple le Luxembourg, qui voudra voir le Royaume-Uni soit pleinement soumis aux règles européennes sur les services financiers, soit complètement en dehors, mais pas entre deux portes. Le gouvernement britannique aura contribué à préparer le terrain pour ces tensions à venir, en insistant en permanence sur la négociation des futures relations commerciales et sur les éléments de coopération il voudra conserver. Cela annonce toute une vague de futures requêtes qui toucheront des situations particulières nationales et susciteront la défense de priorités domestiques : les souhaits du Royaume-Uni pourront service des intérêts locaux.
On comprend que la solidité apparente de la position européenne sera aussi relativement affaiblie. Au fur et à mesure que les Etats-membres commenceront à tirer à hue et à dia, une fois que le Royaume-Uni sera enfin plus précis dans ses demandes, l’espace se réduira pour la Commission et le Conseil. Il ne suffira plus de se contenter à renvoyer vers les incohérences du côté britannique ; il faudra bien prendre l’initiative d’un management plus actif à un moment donné. L’ensemble de ces considérations sont préoccupantes.
La Phase I devait être la partie la plus facile : empocher quelques gains faciles, susciter une dynamique, emmener tout le monde vers des avenirs radieux. Mais la lenteur des négociations et les grandes difficultés que connaît la Grande-Bretagne depuis Juin 2016 suggèrent qu’il sera au mieux difficile, au pire impossible d’arriver à un texte final d’ici Octobre 2018.
De ce constat, tout même inquiétant, il en résulte deux impératifs. D’abord qu’il faut faire le maximum du temps qui reste selon la procédure de l’article 50. Qu’il ait fallu deux semaines entières pour se mettre d’accord sur le planning du nouveau round de négociations depuis le Conseil n’incite pas à l’optimisme. Ensuite, il faut mettre en route ce que les Anglais appellent le « contingency planning ». En d’autres termes : il faut définir les « Plans B », dès maintenant, tout de suite. C’est bien de faire son voyage en pleine confiance, mais c’est mieux d’avoir un plan en réserve, juste pour le cas où.
Simon Usherwood est professeur en sciences politiques à l’Université de Surrey. Vous pouvez le suivre sur Twitter: @usherwood. La version anglaise de ce billet a été posté sur ideasoneurope. Les BreXing News sont un blog de l’EU-Asia Institute qui, dans une première premier saison, a couvert la campagne référendaire au Royaume-Uni du printemps 2016. Aujourd’hui, elles suivent la mise en oeuvre du Brexit en publiant des analyses et des points de vue sur les multiples aspects de ce processus complexe.
